编者按：2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京举行，此次全会最重要的成果是审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，为未来五年我国经济社会发展擘画了宏伟蓝图。
当前，“十五五”规划（2026-2030年）编制已正式提上日程，作为中国迈向2035年基本实现现代化的重要衔接规划，其出台对于指导未来五年乃至更长时间的经济社会发展具有重要意义。
张鸿雁教授作为我国著名的城市规划和文旅规划领域的专家，从“九五”规划时期起便持续深耕城市发展规划编制工作，为众多城市的空间布局、产业升级提供了科学方案，积累了丰富的规划编制经验和深厚的城市规划原创理论。基于此，我们围绕“十五五”规划开展系列访谈。
本系列访谈共八问，通过多视角、多维度的深度对话，为地方与行业理解“十五五”规划逻辑提供清晰框架，助力规避规划落地中的常见风险，同时更直观感知规划与自身生活的关联，最终为各地找到符合自身特色的发展路径。
作为基本实现社会主义现代化的关键时期，我国产业升级、民生需求等领域都有新动态。您觉得在“十五五”规划的前期，重点应该思考什么？
张教授：
目前全国都在积极布局“十五五”规划，因为它涉及到民生、经济社会发展，以及我们未来幸福生活的蓝图。我为什么对“十五五”规划感兴趣，主要和我的专业有关，因为我长期从事城市发展战略、城乡规划、文旅规划、产业经济与规划的研究工作，已经有几十年的历史了。从“九五”规划时期开始，我先后参与了多省、市、县和乡镇的各种规划和落实工作，也受委托完成过各类规划编制任务，这些实践经历，让我有了不少经验积累。
“十五五”规划，是五年规划的第“十五”个规划。中国从1953年开始制定第一个“五年计划”。从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”。五年规划非中国首创，也非中国独有。早在20世纪20年代，苏联就已将国家规划从理论转化为实践，中国早期的“五年规划”也借鉴了苏联计划经济的经验。
（▲中国五年规划经济发展思路转变关键节点 图源：新华国际经济学研究院）
在五年规划引导下，中国经济实现突飞猛进，国家繁荣富强，在世界范围内创造了经济快速发展与社会长期稳定的双重奇迹。
（▲中国GDP增长率（1961-2024））
不可否认的是，在“十四五”转向“十五五”过程中，多地实践中既取得了辉煌的成就，也暴露出很多问题：在“十五五”规划当中，很多城市在做规划的时候，其入路、路径和重点雷同。
在长三角区域上海、南京、苏州、无锡、常州等15个城市中，有11个选择汽车及配套产业作为重点发展方向，其中新能源汽车成为核心赛道。2024年，常州市的新能源产业规模突破8500亿元，整车产量接近80万辆，占同期江苏省新能源汽车产量的65%。2020年1-9月，比亚迪常州基地产销规模双双突破 360 亿元，生产下线新能源车 29.84 万辆，同比增长 57.1%。南京以比亚迪项目为支撑，布局新能源汽车产业链；苏州、无锡则凭借零部件产业基础，大力发展新能源汽车核心部件制造。这些城市均将打造新能源汽车产业集群作为规划核心目标，在电池、电机、电控等关键领域的布局高度重合，且均提出建设新能源汽车研发创新中心的战略定位。
这一现象说明了政府及企业看到产业重点发展方向，同时也引发一系列问题，若全国主要城市都盲目跟风、抢占红海市场，未能结合自身资源与产业基础特别是全球化的产业市场进行差异化规划，其后续可能引发的资源错配、产能过剩等一系列问题，将对产业集中发展、集中产业链调整构成风险。这是从20世纪60年代以来中国经济发展当中的一个普遍问题。
所以我认为在“十五五”规划前期，应该重点考虑这三点：
第一，树立“跨长周期”的规划视角。要站在“十六五”的高度、脚踏“十四五”的基础，来规划“十五五”的发展重点和特点，规划发展的主流和主潮。
第二，要根据各省市县乡的实际情况，打造特色化产业结构，精准施策锚定“民生导向”的发展目标。必须要重点考虑怎样把握世界前沿，找到自己独立的发展道路，形成核心竞争力和综合竞争力相结合的特色产业发展结构。在规划过程当中，要因地制宜地发展主体产业、地方资源、市场土地、环境范围等，不能一轰而上。
第三，要分清主导产业、新兴产业、主体产业、重点产业、传统产业、未来产业的内涵和范畴，明晰它们的定位与边界，才能贴合地方实际，为“十五五”特色产业合理布局提供精准依据。
作为基本实现现代化的关键期，国家发展格局持续优化，产业升级步伐加快，民生需求也呈现出新的特征与趋势，基于以上三点，需引进与自身发展相适配的特色产业，这类产业需与本地人才结构、现有产业体系及城市发展基础高度契合。
（▲杭州人才政策 图源网络）
事实上，已有不少城市在这一方向上取得了亮眼成绩。如杭州，人才储备充足且先进制造业发展根基较为扎实，杭州在智能化、数字化领域精准发力，并在民生相关的基金领域探索出符合自身定位的发展路径。2024年杭州GDP达21860亿元，数字经济核心产业增加值占GDP比重达28.8%（全国第一），以阿里巴巴为代表的电商、金融科技等产业领跑全国。
杭州依托数字经济全国领先优势，将人才结构与产业赛道深度绑定，聚焦数字经济“算力-算法-数据”全产业链，重点引进与培育数字技术原创性领军人才与产业生态构建型人才，以支撑杭州在人工智能、云计算、大数据、区块链等领域的核心竞争力。杭州围绕阿里巴巴、海康威视、新华三、之江实验室等龙头企业与高能级创新平台，通过“鲲鹏行动”“西湖英才计划”等顶级人才工程，定向引进具有国际视野的数字技术带头人；并在争夺人才的赛道上拿出“真金白银”，推出“春雨计划”“青荷计划”等系统性保障政策体系，直接发放生活、租房、创业、购房等补贴。本科毕业生可获1万生活补贴，硕士3万、博士10万；租房补贴最高每年1万，为期3年。
（▲2024年全国GDP城市排名20强 图源网络）
数据显示，2025年上半年，杭州GDP达到11303亿元，名义增速高达11.5%。目前杭州已累计培育国家专精特新“小巨人”企业478家，数量居全国第五（前四名分别是北京、深圳、上海、苏州）、全省第一。其中，2024年新增66家，涉及人工智能、生物医药、高端装备等战略性新兴产业。截至2024年底，杭州高新技术企业总量突破1.62万家，连续3年位列全球科技集群第14位。2025年上半年，高新技术产业增加值达733亿元，同比增长9%。
之所以选取杭州作为案例，核心在于通过参照杭州在经济增长、专精特新企业培育及高新技术产业发展上的表现，帮助南京更精准地“对标找差”，明确自身发展的差距与提升方向。
不过，区域经济在推进发展的过程中，必须清晰认知自身面临的核心问题与短板，尤其要找准民生需求的着力点，其核心在于如何稳定提升城市人均GDP与居民人均收入水平，同时确保就业充分。若城市在经济发展中，仅实现了技术进步与经济总量增长，却未能推动居民人均收入提升、消费信心增强，也无法达成充分就业目标，那么民生领域的根本问题仍难以得到有效解决。
面对“十五五”规划，很多地方和行业的领导和管理者都在思考如何符合国家战略又兼顾自身实际。您认为在这个过程中，我们需要跳出哪些以往规划的固定思维，找到新的思考视角来应对当下的发展挑战？
张教授：
在“十五五”规划中，每个地方政府都在思考如何“既能接天线，又能够接地气。”要实现这一平衡，需打破以往规划中的路径依赖与固定思维，结合国家战略导向与地方资源禀赋，找到差异化发展路径。
“接天线”就是要考虑如何将国家战略贯穿其中，从江苏省的角度来看，如长江经济带发展战略、新型城镇化战略、长三角一体化发展战略、沿海地区发展战略和海洋强国战略等，是我国区域发展战略中的重要组成部分，共同构成推动区域协调发展的重要布局。
长三角一体化本身就是国家战略，应该创造“多中心结构”“多个发展极”“多个城市群组团”的发展结构，即以上海、南京、杭州和合肥为四极发展体系，形成多个城市群的地域产业力优化的、具有合理均好性的多极结构。上海作为长三角的核心，必须把上海都市圈本身的经济、科技、文化和生态做强、做实。固本，才能使上海成为世界城市群“发展极”的高地。
长三角一体化发展战略以基础设施互联互通、产业创新协同、生态环境共保联治为重点领域，实施长三角生态绿色一体化发展示范区、上海自贸试验区新片区等试点项目。2023年长三角地区生产总值占全国比重达24.4%，2025年第一季度占比突破25%。在长三角一体化的发展中，浙江、安徽和江苏不仅是要“服务和对接大上海”，而是更应“主动融入大上海”，与“上海一体化”比翼齐飞，并在此基础上，创造创新，有为而有位，长三角的每个省份都要成为长三角一体化城市群的“发展极”，在发展本省特色产业，提升核心竞争力的同时，要能有资格成为上海所需要结构的构成部分，而不能是仅仅接受上海的经济与文化辐射。
在建设长三角一体化的发展上，上海以外的城市不应止步于“配角”定位，而应立足自身核心竞争力与特色产业基础，在细分领域或功能板块中主动发力，形成对上海的差异化优势，甚至在特定领域实现超越，构建与上海互补共进的长三角发展新格局。
（▲江苏“沿江八市” 图源网络）
江苏沿江八市（又称“扬子江城市群”），囊括南京、苏州、无锡、常州、南通、扬州、镇江、泰州8座城市，是长江经济带中发展基础最扎实、综合竞争力最强的核心区域之一。作为国家长江文化公园建设的关键承载地，沿江八市需以创意产业城市群为中心，依托长江文化资源禀赋重点发展文化创意产业。以上海为例，作为文化创意产业发展相对较好的城市，预计2025年，上海市文创产业总产出约26015亿元，上海市文化创意产业增加值约7514.8亿元，这一发展态势既为沿江八市提供了产业对标方向，也凸显出长江经济带沿线城市在文化创意领域协同发展的潜力，沿江八市可借此强化区域联动，推动文化资源向产业价值转化，助力长江文化公园建设与区域经济高质量发展深度融合。这个案例说明，在“接天线”时，需要考虑国家政策的表达和对地方的影响，更重要的是，我们要考虑地方实际情况和行业发展。
现在全国都在提“海洋经济”，海洋经济是全球性的发展命题，亦是我国推进海洋强国建设的核心支撑。我们常提的海洋经济中包括多方面内容：
一般为开发海洋资源和依赖海洋空间而进行的生产活动，以及直接或间接开发海洋资源及空间的相关产业活动，由这样一些产业活动形成的经济集合均被视为现代海洋经济范畴。主要包括海洋渔业、海洋交通运输业、海洋船舶工业、海盐业、海洋油气业、滨海旅游业等。
全世界88%的人口和国家的首都位于不到沿海300公里的范围内。纽约、上海等经济活力突出的都市均崛起于大江大河入海口。江苏省作为海洋大省，有近1000公里的海岸线，其盐城、南通、连云港三座沿海城市依托独特的资源禀赋与区位条件，已被纳入《江苏沿海地区发展规划（2021-2025年）》等省级部署，如何将国家海洋经济与三地资源特质、产业基础精准衔接，推动形成陆海统筹、江海联动的发展格局，成为江苏建设海洋强省的核心任务，更是国家海洋战略在区域层面落地见效的重要基础。
拿江苏盐城来说，我之前在盐城市的召开长三角一体化产业发展基地建设动员大会就提到过，一定要把“海洋城市”的眼光作为盐城的眼光。盐城的生态体系在长三角乃至全国占有独特和显著的地位，盐城沿海的滩涂、生态体系、产业创新，都表现出很强的后发优势，应当进一步在后发优势的基础上，创造一定意义上的先发优势，快走一步，多走一步，早走一步，在长三角创造新的发展高地。
>>>延伸阅读：显彰盐城的“长三角风范”——访南京大学城市科学研究院院长张鸿雁
我在自己的书《城市化理论重构与城市化战略研究》当中也提过，沿海城市区域在全世界范围内已经构成国家和区域政治、经济、社会和文化现代化的高速发展区，创造并扩大中国大沿海城市带概念范畴，是我国现代化安全战略的一种谋略。因此，沿海城市经济发展战略不仅仅是一个国家的经济战略，也是我国21世纪经济社会可持续发展的安全型战略，是中国“国家海上战略”的基点。从这个意义上说，必须把中国沿海城市带与内地城市作为整体对象来研究，并在构建沿海经济区域一体化方面，创造新的思维方式和新的区域空间结构体系。
（▲城市化理论重构与城市化战略研究，张鸿雁著，2012）
地球表面约70%被海洋覆盖，海洋不仅是全球资源与能源的重要储备库，更是区域经济协调发展的关键突破口。江苏省大陆海岸线长达近千公里，是发展海洋经济的重要依托，但长期以来，苏南、苏中、苏北三大区域的经济发展存在显著差异。若能推动海洋经济崛起，将为苏中、苏北地区注入新的增长动能，有效缩小区域发展差距。
（▲江苏省2024年十三市GDP排名 图源网络）
以江苏省13个地级市中的连云港为例，2024年连云港GDP处于全省末尾，发展潜力尚未充分释放。若能以海洋经济为核心抓手，叠加多式联运物流体系建设、智慧产业创新应用，并重点培育新药研发、高端化工、新能源等特色实体产业，连云港才能实现经济质效的进一步提升。连云港市先后制定出台《连云港市海洋科技创新三年行动计划（2023—2025年）》《关于加快推进海洋经济高质量发展的实施意见》等文件，高度重视海洋种质资源发展和建设，同时将种质资源发展纳入海洋产业投资基金重要投资领域范围，加强金融支持种质资源发展。2025年，以市政府名义印发《关于加快推进科技创新引领高质量发展若干政策》（连政规发〔2025〕1号），鼓励海洋种质企事业单位强化关键核心技术攻关，加大研发投入，创建企业研发平台，推动海洋种质产业高质量发展。
“接地气”就是要考虑到地方特色，如何保证地方产业与国家政策的结合，是实现高质量发展的关键。地方领导要充分认识本地的优势和缺点。唯有先把本地的优势短板摸清看透，才能围绕“拉长板、补短板、去烂板、创新板”精准发力。既要聚焦特色领域，将本地比较优势转化为契合国家战略的产业竞争力；也要针对薄弱环节，补齐与政策要求、发展需求不符的能力缺口；同时坚决淘汰不符合国家产业政策、低效高耗的落后产能；更要主动培育契合国家未来布局的新产业、新业态。
过去人们常说要“弯道超车”，在我看来，我们真正应该践行的是古训蕴含的变革智慧——“改弦易辙”。要创造新的赛道，摆脱传统发展路径依赖，主动开辟符合国家战略方向、具备本地特色的新赛道，这正是“十五五”规划编制中需要重点思考的核心课题。
“十五五”规划并非单纯的经济发展蓝图，更是为当地群众勾勒的未来五年生活愿景。在五年规划编制过程中，需要让老百姓清晰看到五年后自己的城市在经济发展、民生改善、公共服务等方面将实现怎样的具体提升。这份规划应该让老百姓看得见、摸得着、有感知、有抓手、可执行，并能够自我创新，不仅要明确可落地的发展目标、可执行的实施路径，更要为市场主体的创新实践、老百姓的生活改善预留空间，让每个人都能在规划推进中找到自身定位，主动参与并共享发展成果。
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参考文章：
[1]城市吧，国务院批复！中央对杭州、成都、武汉、南京、苏州是这样定位的，2025.03.08
[2]杭州规划到2035年常住人口规模控制在1500万左右，未来十年增长约240万.江思享汇.2025.09.06
[3]2025年杭州市上半年GDP大爆发：11303亿元新高度，名义增速11.5%.城市百晓生.2025.07.23
[4]2025中国专精特新小巨人研究报告，城市分布Top50.上奇产业通.2025.04.11
[5]把专精特新产业链上下游匹配到一起杭州创新“链”式对接.杭州网.2025.04.22
[6]一季度杭州高新技术产业增加值733亿元.杭州日报.2025.05.15
[7]2025年长三角一体化发展实事项目清单公布.浙江省人民政府.2025.06.08
[8]智研咨询：《2025年中国上海市文化创意产业政策、发展历程、发展规模、重点企业及投资潜力研判：产业规模保持领先水平，产业增加值将达7514.8亿元》，2025年8月28日
[9张鸿雁.城市化理论重构与城市化战略研究[M].北京：经济科学出版社,2012
[10]探索旺盛的分析力量：《江苏沿海地区发展规划（2021—2025年）》,2023年12月7日
[11]张鸿雁.城市化理论重构与城市化战略研究[M].北京：经济科学出版社,2012
[12]连云港市“十五五”内河水运发展规划工作大纲通过行业审查.江苏省交通运输厅.2025.07.11
