2026年是“十五五”规划开局之年。近期，自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（简称《意见》），明确将旅游空间纳入国土空间规划体系，这标志着我国旅游用地保障迈向体系化、规范化新阶段。《意见》紧扣“十五五”发展趋势和现实需求，更新旅游用地供给政策，提升空间配置效率，为推动旅游业高质量发展提供了坚实的政策支撑。
一、将旅游空间纳入国土空间规划，构筑旅游用地保障体系
《意见》明确提出“依据国土空间规划科学布局旅游业发展空间”，旨在充分发挥国土空间规划在管理自然资源资产、优化空间配置中的基础性作用。旅游项目多依托自然资源分布，用地需求常散布于城镇开发边界之外，且同一资源点对应多种文旅业态，用地需求千差万别，这对国土空间规划的弹性和适应性提出了挑战。对此，《意见》提出，“十五五”旅游发展的空间需求，可以结合国土空间规划体检评估和动态维护，在不突破“三区三线”等约束指标和底线管控要求的前提下，按照正向优化标准统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，协同开展科学选址，为项目落地预留了空间。此外，文件允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地，用于加油站、服务区、驿站等零星布局的旅游公共服务设施建设，为旅游业高质量发展提供了实质性的落地支持。
在旅游用地制度安排上，《意见》提出“在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类”。长期以来，风景旅游资源分属不同部门管理，用地分类标准不统一，多种标准套合在同一块宗地上的情况时有发生。以风景名胜区为例，其用地分类采用专属的“甲乙丙丁”用地分类，与现行国土空间用地分类难以衔接，各地在执行中存在诸多疑惑。此次《意见》提出将风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制，由省级自然资源、林业草原主管部门审查，有望破解这一难题，并为各类自然公园的旅游用地用途管制提供可借鉴的范本。
《意见》细化了在生态保护红线内开展生态旅游的情形，为各类自然保护地开展旅游活动指明了方向。2022年自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局联合印发的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，就已经明确生态保护红线内自然保护地核心保护区外允许开展“不破坏生态功能的适度参观旅游”，《指导意见》进一步将其明确为“露营、徒步、观光、研学、森林康养等生态旅游活动”。这一举措对齐了文旅新业态引导、生态保护红线管控、自然保护地生态旅游开展的政策底线，为“绿水青山”转变为“金山银山”奠定了坚实的制度基础。
二、更新旅游用地供给政策工具箱，提升旅游空间配置效率
《意见》紧扣“十五五”发展趋势和现实需求，在延续原有多部门政策精神的基础上，进一步完善了多项旅游用地供给政策，更新了政策工具箱，为资源资产价值的实现提供了有效的政策供给。
针对旅游项目用地需求综合性强的特点，推行自然资源资产“组合供应”。提出“对于单个旅游项目涉及不同用途的多个地块，可探索将多个地块按单一宗地进行管理”，避免了按传统方式单宗供应导致的用地碎片化，使企业能够进行整体规划建设，将原本需要“多头跑、串联批”的外部协调，转化为一次内部协同，显著压减了企业的交易成本和时间成本。
针对旅游产业低效用地盘活难的突出问题，实施存量用地支持政策。提出“在符合规划管控、安全等要求下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可保持原土地用途、权利类型不变”，这为文旅商体街区的更新改造、新业态快速布局提供了便利条件。《意见》还为文旅业态利用存量工业用地和老旧厂房等低效空间提供了5年的过渡期支持，精准匹配旅游项目“前期投入大、回报周期长”的痛点，极大缓解了企业资金压力，企业可以利用5年窗口期，快速完成改造招商，抢占市场先机，有助于避免审批周期过长贻误商机的问题。
顺应“旅游+百业”融合发展的趋势，《意见》明确了“可按原地类管理”的情形，为小型零星的旅游配套服务设施（旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等）、简易型房车营地、郊野公园提供了发展空间，有效破解了旅游项目落地的空间制约。
顺应城市旅游快速发展的趋势，支持“城景一体”空间建设。经过高速城镇化发展，原本很多处于城市边缘的景区（如杭州西湖、武汉东湖、广州白云山）已经变成了城市绿心，成为城景一体，主客共享的魅力空间。《意见》提出“位于市县中心城区范围内的公园、旅游景区、整体纳入城市公园绿地指标统计”，此举有助于促进景区和城市的融合发展，进一步提高空间品质和利用效率。
《意见》的发布，适逢《旅游强国建设“十五五”规划》出台之际，深入贯彻了党中央、国务院关于推动旅游业高质量发展的工作部署。三部门同向发力、精准施策，不仅为“十五五”旅游项目的落地提供了坚实保障，更为“旅游强国”建设注入了强劲动能。
来源 | 中国文化报
作者丨王彬汕 清华同衡规划设计研究院风景旅游中心主任，中国旅游景区协会规划专委会副主任委员
